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试论借鉴国外反腐败经验

[日期:2010-11-12] 来源:  作者: [字体: ]
试论借鉴国外反腐败经验
 
 

刘政湖

 

内容提要 反腐败已成为当今世界面临的共同课题。各国腐败本质上的一致性,腐败生成与发展的规律性以及中国国内反腐败斗争的严峻形势,确定了我们学习吸收国外反腐成功经验的必要性和可能性。一些国家在长期的反腐斗争中积累的议会监督、廉政制度网络、公权行使的公开透明、反腐机构的独立与权威等系统的经验,具有重要的借鉴意义。我们要从推进政治体制改革,完善以宪法为核心的制度体系;理顺权力结构;增加公权行使的公开透明度;建立独立的反腐组织系统,强化教育等方面作出新的努力。

关键词 借鉴  国外  反腐  经验

(一)

中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出:要“借鉴国外反腐败的有益做法”。[1]借鉴国外反腐败经验,具有如下必要性及可能性。

首先,各国腐败的性质和产生动因的一致性,确定了反腐败的形式和方法的一定共通性和相互可借鉴性。腐败,是滥用公共权力谋取私人利益的行为。通俗地表达就是“以权谋私”。新制度主义认为,腐败实际上是公职人员中那些参与腐败的人,在追求利益最大化的自利动机驱使下,经过成本的收益计算后所作出的一种合乎理性的选择。而制度通过影响个人对成本和收益的计算,又最终影响有着个人选择。当腐败频频发生,大面积滥泛时,就表明现行的制度结构和制度安排存在缺陷,使从事腐败活动被发现和受制裁的机遇很小。它诱使越来越多的公职人员涉足腐败,制度性缺陷是诱发致腐败的根本性原因。[2]实践证明,这一成因分析对世界各国的腐败的产生来说,具有一致性,并为学界普遍认同。目前腐败发生较多较频的地域国家,往往是新旧体制并存交错,制度不完善,腐败的滋生、蔓延繁殖空间较大的国家。因此,开展有效的反腐斗争,在其方式方法和对策措施上,各国就必然具有一定的相通性,可以互相借鉴和利用。

其次,吸收借鉴国外反腐经验,是由当今世界范围内腐败发生的规律性和当今腐败呈现的国际性特征决定的。腐败,已成为“全人类的敌人”,反腐败是各国面临的共同课题。各国的社会经济转型时期,都曾历经一个腐败的频发和高发期,这是一个规律性的国际现象。当今正在进行市场转轨的发展中国家,无一不遭受着腐败的困扰。发达国家,由于完成市场转轨的时间早,已经摸索建立了一整套预防、遏制和治理腐败的好的做法。转轨国家自觉积极地吸取这些国家的宝贵经验,可以大大降低自己探索的成本,提高反腐效益,缩短这个腐败“阵痛”期,因此“借鉴”就成为一种合乎逻辑的理性选择。同时,在今天全球化背景下,腐败正突破国界而呈现出国际化趋向,跨国腐败成为一个重要的新特点。中国至今有4000多名腐败份子,携款700多个亿元潜逃国外,致使国家遭受重大损失。解决这一问题,追逃腐败份子,追还流失的国有资产,只有打开国门,认真研究国际已有的惯例,参考借鉴国外的一些有益经验。中国近来对余振东、卢万里等腐败份子引渡回国,就是成功的范例。它说明,我国在反腐问题上需与国外更多的协作和交流。

再次,中国国内改革开放的深入和严峻的反腐斗争形势,也提出了“借鉴”的需要与可行。随着经济改革的深入,腐败也呈现出与时俱进的态势。今天,腐败已无孔不入,串案、窝案、大案、大案连续不断,腐败份子前赴后继。《实施纲要》在评论反腐形势时,认为“反腐败斗争的形势还比较严竣。” [3] 这些年我们不断加大反腐力度,为什么仍然形势严峻?这就说明过去我们的那一些做法肯定存在着自身的弊端。要抓住这些弊端而剔除之,除了自己的探索,对比那些反腐比较成功的国家的做法,在比较中借鉴吸纳,在比较中发现剔除。应该是可行、可靠、而又有益的一条思路。同时,在全球化和中国加入WTO的大环境下,中国的改革必然呈现全方位性,这是我国改革自身的发展路径。以世界眼光引进国外的的政治管理形式与技术,应是深化改革开放中的应有主义。2002年11月1日,中国与联合国开发计划署在北京签定“中国廉政建设”合作项目,项目旨在帮助中国进入世界反腐的洪流,从国外吸收有用的经验及相关教训。这就说明党和国家已经认识到问题的严重性,借鉴国外有益的做法实际上已成为高层诉求。

借鉴国外反腐经验,必须进一步解放思想,破除封闭保守的观念,走出相关误区。首先,要建立世界文明成果共享的意识。国外反腐成绩突出的国家,都经历过市场经济初期腐败频发高发期,相应地,他们在上层建筑领域的政治管理思想、政治治理制度上进行了长时间的反复摸索,并为此付出了高昂成本,形成了一些非常有价值的理念,如“绝对的权力导致绝对的腐败”、“政治创租假设”、“以权力制约权力”等;并建成了一套反腐败的预防、教育和惩罚的比较完善的制度机制。这些理念和实践形式,是人类政治实践中形成的政治文明成果,构成全人类共同的文明成果的一部分,是可以共享的全人类的社会精神财富。在我们今天的政治文明建设过程中,应该以更开放的心态,将其吸收过来,为我所用。借口国家性质、意识形态和国情不同,排斥这些成果的共享,是一种僵化、片面和保守的政治发展观。其次,要坚持“合作精神”,反对“家丑不外扬”的观念。对腐败行为与腐败份子的出现,有些人觉得是自己家内的事,家丑不外扬,外扬有损脸面。主持关门捉“老鼠”,不愿请别人帮助,甚至连人家的捕鼠利器也弃而不用。这其实是中国传统虚伪的面子文化心态在作怪,是一种落后意识。毛泽东同志早就提倡过“拿来主义”主张“洋为中用”,《实施纲要》也明确指出,“要建立反腐败国际合作机制。” [4]按小平同志“白猫黑猫”的著名论断,任何一种形式方法,只要对治理腐败有效果,我们就要敢于借用、善于借用。

(二)

考察国外反腐的做法,以下一些经验具有共通性,具有一定的参考和借鉴的价值。

1、培育完善的市场经济体制和坚持与此相适应的以宪法为最高准则的现代民主政治体制。发达国家通过长期努力,建立起相对完善有序的市场经济,并由此孕育生长出契约、人本、权利、义务、程序、诚信、协商等观念,成为法治与民主制度的最重要的养料。同时,市场经济的现实运作,对导致腐败行为的基本人类动机即私心或贪欲的引导提供了生产性的活动空间;市场主体按规范的竞争法则进行活动,也最大程度地减少了行贿与受贿的动机,一定程度地阻塞了“公共权力”进入市场的寻租之路。与此相联,是坚持以宪法为核心并实施宪政的民主政治体制。它表现为三个最基本的东西:一是自由选举;二是分权;三是司法独立。各国虽然政体的具体形式不同,但此点是一致的。这种民主政治体制的确立,形成了一套稳定有效的政治运行机制——公民政治参与机制;政治(政党)竞争机制;权力制衡机制;法治机制和监督机制。两大体制的有机结合,形成了经济基础与上层建筑的适应性互动,从而在基本的宏观制度层面保证了对腐败的有效遏制和治理。

2、建立完善的反腐廉政制度。一方面,重视立法,制度规定相对完善和协调。首先是在内容的涵盖面上具有全面性。主要包括:政治公开透明制度、新闻独立和新闻监督制度、官员责任追究和弹劾制度、规范政党筹款制度、政务官与事务官分离制度、官员财产申报制度、公共采购招投标制度、金融实名制度、议会、司法、审计、公众的监督制度等。其次是反腐的法律法规制定非常详尽,尽量不留死角。美国自1883年以来先后出台了《政府行为道德法》、《联邦贪污对策法》、《有组织勒索、贪污赂贿法》等数部法律,形成完备的廉政法律体系。德国的法律细到官员15欧元以上的礼品必须上报都有明确规定。再次是制度规定之间相互配套,相互支持,注意避免了规定间的冲突。如新加坡公布《防止贪污法令》打击贪污腐败,又制定中央公积金制度,围绕公积金制度,又完善了国家公务员个人与家庭申报制度,再相应完善了股票帐户检查制度,金融实名制度,公务员行为日志制度等,具有良好的操作性。另一个方面,反腐监督组织及其运作既区别又联系,形成网络。它大致分为五个联系的层面:其一,议会监督。指议会对政府施政、财政、人事等事项进行监督审查,利用质询、调查、同意、纠正、不信任投票、弹劾、审判等形式将行政部门与国家高级公务员置于其严密监督之下。以宪法为依据的议会监察,是西方现代监察体制的核心,最具权威性与代表性。其二,法定专门机构的监督。如英国的罗伦委员会、澳大利亚的行政监察委员会、芬兰的政府内部审查官、新加波的反贪污调查局、法国的行政法院等。其三,内部监督。政府和社会组织内部有严格的纪律制裁规定。其四,舆论监督。以立法保护新闻舆论自由,揭露政府官员的贪污贿赂,成为各国的一致作法。舆论监督自由敏锐,无处不在,在反腐中发挥着极为重要的作用。其五,社会公众监督。个人可以通过各种形式行使个人监督权利。许多国家为此制定了严格的举报保护、高额奖励规定。这些监督力量彼此联通、配合,形成联动的监督机制。

3、突出反腐机构独立性与权威性。没有独立于被监督对象的地位,则没有真正监督权威,也没有公正的监督,这在国外已成为一条公理。一些国家往往通过立法赋予承担监督惩处职责的反腐机构极大的权力,并规定直接对议会或行政最高首长负责,使其具有法定权威与地位。美国、英国、巴西、澳大利亚等国的专门反腐机构都直接对议会负责;新加坡韩国等则直接对最高行政长官负责。它们可以独立地享有调查权、侦察权、询问权、帐户财产冻结权、警戒提醒权、官员评议建议权、传讯权等,有些还有逮捕权、检控权。而各国惩治腐败官员的司法机构则完全独立依法地行使侦察起诉、司法审判职权,只对法律负责,从而有效地排除了人为干扰,对腐败份子的惩处能做到毫不手软,确保了反腐败的实际成效。

4、强调公权行使的程序、公开和透明原则。坚持程序公正,是国外发达国家国家治理的核心理念之一。实践中公权机关行使权力严格依照法定程序进行,以规范权力运行的随意,挤压以权谋私的空间,提供权力监督的途径。而公开透明,则是最重要的程序制度。腐败很多来源于信息不对称问题。为此许多国家建立了公开披露信息、透明行政、广泛接受社会批评并负责反馈的机制。首先是制定强制政府及其官员公开信息的法律。如:官员财产申报、金融实名、政府信息披露、行政听证等法律。其次是公开部门的活动,接受公众和媒体监督。公共档案向社会开放,公民可以随意进入议院倾听议员发言辩论,人们也可通过网站或指定地方,查阅政府及相关部门的档案资料等。再次是严格落实反馈。如美国政府专设道德委员会主管财产申报,官员逾期不报将受到追诉和民事处罚,申报表可供公众和新闻工作者随时查阅。公开透明是各国反腐倡廉的最重要的措施之一。

5、注重教育、预防与惩处联动,突出教育预防。国外在反腐倡廉中,把教、防、惩三项措施互相结合,并特别注重教育预防。芬兰的年青人进入公务员系统,第一项最重要的教育就是从政的清廉,弄清腐败的界限,即接受礼品或请吃的上限。新加坡、澳大利亚、美国、法国、德国等许多国家都有完善公务员的国家培训制度,培养廉洁观念,履行廉政宣誓。一些国家的学校教材把预防腐败职务犯罪为重要内容,并通过出版、传媒、培训班、研讨班、上级对下级的谈话等多种形式进行经常的廉政教育。澳大利亚监察机关用20多种语言下发各种小册子与卡片,向群众宣传什么是受贿,如何举报,并公布举报电话,使家喻户晓,人人皆知。在腐败犯罪的预防体系构建上,颁布预防性反腐败政策;构建预防性反腐败机构;制定公共部门、检察机关、私营部门的反腐败措施;统一公职人员的行为守则等。

6、给予国家公职人员以相对优厚的工薪报酬。国外研究认为,公职人员个人收入的高低,与涉足或抵御腐败有一定的关联性。提高其工薪水平,使其保持体面的生活,对增大腐败成本、抑制腐败的动机,具有现实意义。发达国家虽然在具体形式有所不同(有现货,也有期货,如新加坡的公积金),但总体上属于“高薪养廉”的范畴。并且薪金随着任职的年限、功绩而不断增加,即使退休后也有足够的生活保证。从而为反腐倡廉奠定起重要的物质基础。

7、积极探索和运用新的反腐形式。较典型的有:其一,国与国之间反腐技术培训和信息交流与腐败犯罪资产追回。其二,腐败案件污点证人作证豁免。针对腐败犯罪的高智能、高隐秘、无直接受害人、痕迹证据少的特点,鼓励参与或曾经参与腐败犯罪的人,提供证据信息揭发他人犯罪、帮助破获案件,主管机关承诺对其不予起诉或者减轻处罚,从而大大提高了腐败案件的侦破效率、减少了反腐成本。其三,廉政测试。也叫“廉政陷阱”。即通过设置圈套,监视行贿者,对被测试对象实施“贿赂”观其结果,以此法来测试对象的廉洁程度。此举已为《国际反腐公约》所认定并推广。其四,主动出击。即利用多种手段、广泛实施正常信息收集,对某些官员的贪污受贿进行可能性分析,然后调查收集证据以确定犯罪的方法等。

(三)

借鉴国外反腐的有益经验,要立足中国国情,用“发展的思路和改革的办法”,[5]进行更深入的探索。

1、适应市场经济建立发展的速率,加快政治体制的改革步伐。中国的政治体制改革严重滞后于经济改革,现实问题中的种种结症无不汇集于此。是中国腐败活跃、蔓延的根本性原因,它在使我们面临陷入“按贪污腐化的权力来进行社会排序和资源分配的第三个体制” [6]的实际危险。没有政治体制的改革,我们无法真正有效对腐败进行根本的治理。政治体制改革,应以建立国家宪法为最高权威,切实实施宪政的民主政治体制为目标。坚定不移地推行更真实的民主选举,构设相互制衡的权力格局,搭建法治公开的社会平台。正如吴教琏所说:“要确立宪法至高无上的地位和施行宪政、不允许有任何至高无上不受约束的权力主体存在。肃贪反腐的成功,归根到底要靠民主的政治制度。” [7]

目前,加快政体改革,要重点关注三个问题:一是要进一步加强党内民主和完善党的领导体制,创新“吏治”制度,扩大领导干部的直选。二是要进一步完善我国人大制度,确立和发挥人大这一最高权力机关在反腐工作中的应有地位和作用。应促进人大选举的实质民主性,实施人大代表的职业化,确实履行好立法、监督、财政、人事的职能。并真正启动对相关官员问责、弹劾、罢免程序,而不是对此长期置而不用,成为摆设。三是进一步推进法治进程,实现反腐的法制化。宪法是党领导下制定的,“法治”是党的新的治国方略,党自身应该是遵守宪法和法律的模范,坚持依法治国,必定又要求司法权的相对独立。要探索宪法框架下的司法独立性,强调“党在宪法和法律允许的范围内活动”,探索法治形势下党的领导方式。

2、创新反腐组织形式,理顺职能,解开束缚,确立反腐机构独立法律地位。国际反腐专家指出:“许多发展中国家和经济转型国家都缺乏有信度的接受民众申诉和执法的机构。解决这个问题有两种基本选择方案,要么改进法院等现存机构,要么创建新的机构。”“反腐改革中不可逆转的措施之一,是推动建立独立的反腐监督机构。” [8]参考国外经验,可将国内反腐机构作新的设置和职能安排。首先成立人民监察委员会,直接对人大负责。通过立法,赋予其调查、强制作证、询问、传讯、扣押、冻结、罢免建议等权力。将现有的各级信访部门,行政系统内部监察部门归于其中,独立行使职权并对其负责。实行审计部门单列,直接对人大负责。以保证在权力机关的领导下实现其监督权威。其次,在党内,确立党代会常任制及其在党内最高权威,负责重要的政策决议、重要人事推荐、党内职务任免。采取票决制,各级纪检委均应调整为直线隶属,直接对党代会负责。解决长期未能解决的纪委无法监督党委,特别是主要责人的状况。再次,突出具有法定反腐职能的各级检察院反贪局的反腐职能,使其成为监督罚处一般公务员贪渎腐败的主要机关。又次,以法律的形式,规定各反腐机构的独立地位,实现人、财、物单列,用国家财政保证,摆脱目前各反腐机关行反腐监督之职,又受制于被监督者的实际窘景。

3、高度重视反腐制度建设的系统性与执行力,建立科学的反腐制度机制。反腐败本质上是一个制度创新的过程。加强制度反腐,已成为国人共识。中纪委计划在2010年前建立起我国的反腐廉政的制度体系。但需要注意的是,第一,应吸纳国际上政治制度建设的先进理念,制度设置应承认人性的弱点,摒弃“人本善”的中国传统的人性假设,要从权力的产生、授与、分配、运用、监督诸环节上实现制度机制的科学设计。实现以权利制约权力,以权力制衡权力,以道德约束权力的总体效能。要注意制度的体系化、组织化和可操作化,构建一套严密而便于操作的制度系统。通过对权力的这种纵向制约、横向制衡、侧向监督和自我约束,形成影响掌权者不能、不敢、不愿腐的制度效应。[9]第二,从大系统的角度,这一制度体系,还应包括另两个制度种类:一是适应WTO规则,进一步与国际接轨的市场经济的相关规则制度。二是适应民主政治发展的需求的社会舆论监督制度。第三,加快在整个反腐法律中具有利益机制调整价值和直接的程序性操作性强的法律的创制。如《反腐败法》、《官员财产申报法》、《公务员公积金法》等。第四,特别重视对已建立的各项制度、各种规定的执行与落实。长期以来的人大干法、权大于规的情况,既败坏了制度的尊严,又影响了人们对新的制度期望值与信任度。目前,加大执行力,严历查处有法不依、有规不循的现象是当务之急。

4、进一步推进公权行使的公开透明,强化舆论与社会监督。人民群众是反腐败的根本力量。要充分发挥这一力量,就要尊重他们的知情权。提高政府行为的透明度与社会公众的问责度。目前,权力行使中的神秘主义、暗箱操作现象依然严重。为此首先要严格执行《行政程序法》,并尽快制定《政府信息披露法》,使公开透明原则法律化,具有强制力。要抓好电子政务建设和完善重大问题听证会的制度。真实公开政府信息,将重大决策纳入公众视野,实现决策民主化。专家指出:“即使一个国家的现行宪法结构没有发生变化,提高权力机关行为的透明度,实行公开化依然是可行的,且代价并非是昂贵的,一旦这种公开透明的做法被制度化,将成为不易被逆转的强有力的反腐措施。” [10]其次,实现宪法赋予人民的言论自由权,出台《新闻出版法》,切实保障新闻媒体披露腐败事实真相,满足公众知情、行使舆论监督的权力。报纸、电视等媒体的监督作用,是国外反腐最有力的利剑。一切腐败行为与腐败份子最怕的是“曝光”。要有勇气进一步解放大众媒体,让媒体说话。利用媒体的力量,宣传反腐倡廉的政策法规,曝光反腐案件,形成对腐败的强大的环境压力,再次要进一步疏通人民群众对腐败检举控告的渠道,并提供保密与奖励的严格承诺,严惩打击报复行为,鼓励人民群众与腐败行为作斗争。

5、进一步加强反腐教育的声势与力度,注重预防,打造廉政文化,形成反腐的良好社会氛围。首先要全方位抓好反腐倡廉教育,使教育面向全社会。教育要突出两个重点:一是抓娃娃。二是抓新进公务员队伍的人员。最有效的教育之一,是从娃娃抓起的教育。通过从小到大持续不断的教育渗透过程,以逐渐扩张到未来社会。而抓好公务员入口关的教育,同样可以期望逐步扩展到未来整个公权行使系统。因而,面向全社会的反腐倡廉教育除了进社区、学校、家庭、企业和农村外,还要进机关。要通过宣传教育,使反腐倡廉的观念深入人心,树立起全社会廉洁光荣、腐败可耻的价值观;形成廉洁的大环境影响力。其次,要配合廉政教育,深入开展反腐败和廉政文化创建的理论研究,探讨中国国情条件下腐败发生发展的规律性,从经济、政治、文化诸方面探讨反腐倡廉的新思路与新方法。

 除此之外,还要结合我国国情,进一步研究、探索公务员的个人薪金水平的适度增长、反腐新技术的引进与运用,以及积极参与国际反腐合作,使我国反腐败斗争跟上时代的发展要求。

 

主要参考文献:

[1][3][4][5]《中共中央建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》人民网2005年1月26日。

[2]何增科:中国转型期腐败与反腐败问题研究《经济社会体制比较》2003年四期。

[6]张五常:《三种社会体制》2002年10月31日卧槽马网站。

[7]吴敬琏:中国腐败的治理  《党史信息报》2003年5月14日。

[8][10]苏珊·罗斯·艾克曼著:《腐败与政府》 新华出版社2000年3月。

[9]庄锡福等:反腐败的机制构建 《科学社会主义》2004年四期。

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